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《滨州市人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》解读
时间:2017-06-15
 
解读《滨州市人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》
 
经市政府同意,《滨州市人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》(滨政发〔2016〕14号)(以下简称《实施意见》)已于9月14日正式印发。这是我市实施“先照后证”改革、落实“严管”制度、进一步厘清部门监管责任的重要文件,是新形势下创新监管方式、构建新型市场监管体系的重要制度支撑,为推动全市市场监管现代化必将奠定坚实的基础。《实施意见》的颁布实施对于进一步深化商事制度改革、加强事中事后监管、维护有序的市场秩序具有重要的意义。
一、《实施意见》出台的背景
商事制度改革,降低了市场准入门槛,市场主体数量迅猛增加。同时,随着经济全球化的发展,市场主体经营形式越来越多样化,新经济、新业态层出不穷,市场主体活动的半径非常巨大,这就使得监管面临着越来越多新的挑战。如何加强新常态下的市场监管,是摆在各级政府、部门面前的重要课题。面对错综复杂的监管形势和日益繁重的监管任务,2015年9月29日,国务院常务会议审议通过了《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号),并于10月13日正式印发实施。国务院出台62号文件,其主要目的是构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管体系。这样的一个监管体系,不仅仅是政府的事情,市场秩序的维护、公平竞争和良好营商环境的形成,应该是全社会的事情,需要构建企业自治、行业自律、社会监督和政府监管等四位一体的“社会共治”新格局。国务院62号文件是继国务院《注册资本登记制度改革方案》《国务院关于扶持小型微型企业健康发展的意见》《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》等文件之后,出台的关于商事制度改革的又一份重要文件,为进一步加强“先照后证”改革后事中事后监管工作明确了指导思想、基本原则、目标任务和各部门的监管职责,是构建新型市场监管体系的顶层设计,是构成商事制度改革“放、管、服”三位一体总体布局的关键环节。
国务院62号文件正式印发之后,按照省政府领导的批示精神,省工商局起草了《山东省人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》,并分别印发全省工商系统和64个省直有关部门征求意见建议后,6月22日,以鲁政发〔2016〕18号文件正式印发实施。
二、《实施意见》的起草过程
为贯彻落实国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》和省政府《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》,山东省政府于7月6日召开了全省推进“先照后证”改革后加强事中事后监管工作电视会议,副省长夏耕出席会议并作重要讲话,讲话中指出,加强事中事后监管是推进商事制度改革向纵深发展的题中之意,是构建新型市场监管体系的必然要求,是维护市场秩序、服务企业发展的重要举措。万永格副市长在收看全省推进“先照后证”改革后加强事中事后监管工作电视会议后的讲话中指出,要充分认识国务院和省政府出台两个文件的重要意义,进一步增强加强事中事后监管的责任感和紧迫感,明确目标要求,确保两个文件落实到位。7月15日,副市长万永格到市工商局调研指导工作,对贯彻落实好全省推进“先照后证”改革后加强事中事后监管工作电视会议精神提出了明确要求,要求尽快制定我市的实施意见,并提出为进一步明确各部门审批、监管职责,市政府要与各审批部门签订“先照后证”改革后加强事中事后监管后置许可事项认领清单。
8月17日,按照市政府领导的指示精神,市工商局起草了《滨州市人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》征求意见稿,印发47个市直有关部门征求意见建议。对各部门提出的意见建议,逐条进行研究讨论、吸收采纳。几易其稿后,9月5日,市工商局将《实施意见》送审稿提交市政府。9月14日,《实施意见》以滨政发〔2016〕14号文件正式印发实施。
  三、《实施意见》的主要特点
在制度设计上,《实施意见》坚持问题导向,注重改革的系统性、整体性、协同性和基层的可操作性。突出了三个方面的重要特点:一是突出针对性。《实施意见》坚持问题导向,着眼于厘清部门监管职责,聚焦加快构建以信用监管为核心的新型市场监管体系,做到有的放矢、靶向发力。《实施意见》对每项具体任务都明确了责任单位,对抓什么、怎么抓、抓到什么程度,都提出了明确的要求,形成了清晰的时间表、路线图。二是突出创新性。《实施意见》既贯彻国务院和省政府的实施意见,又紧密结合我市实际,坚持改革创新,不固守既有政策,不拘泥现状形式,在法律法规规定范围内大胆探索,围绕加强事中事后监管提出了27条含金量较高的具体任务事项。同时,《实施意见》将具体任务、职责分工和《滨州市工商登记后置许可事项“双告知”目录》三合一,体现了滨州特色,也是我市《实施意见》的亮点。三是注重可操作性。《实施意见》紧紧围绕国务院〔2015〕62号文件和鲁政发〔2016〕18号文件精神,对涉及的重点任务和改革落实,能量化的量化,能明确的明确,能突破的突破,充分考虑目前基层工作实际,力求做到各项工作都有抓手,便于各级抓好落实。
四、《实施意见》的基本框架
  《实施意见》共分为指导思想、严格行政审批事项管理、厘清市场监管职责、完善协同监管机制、构建社会共治格局、加强组织实施六大部分。核心内容主要体现在第三部分“厘清市场监管职责”中,附件是《滨州市工商登记后置许可事项“双告知”目录》。
第一部分:指导思想。为全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,认真落实党中央、国务院推进简政放权、转变政府职能的决策部署,坚持“职责法定、信用约束、协同监管、社会共治”的基本原则,深化商事制度改革,转变市场监管理念,明确监管职责,创新监管方式,健全监管机制,构建以信用监管为核心的新型市场监管体系,打造“市场主体自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治格局。
  第二部分:严格行政审批事项管理。
一是严格执行前置审批事项目录。按照国家工商总局公布的工商登记前置审批事项目录,实施审批和管理。除法律、行政法规和国务院决定外,一律不得设定工商登记前置审批事项,也不得通过备案等方式实施变相前置审批。 
是依法规范行政审批行为。经营者从事工商登记前置审批事项目录中事项的,应当依法报经相关审批部门审批后,凭许可文件、证件向工商、市场监管部门(以下统称工商部门)申请登记注册,工商部门按照许可文件、证件核定经营范围,依法核发营业执照;经营者从事工商登记前置审批事项目录外事项的,直接向工商部门申请登记注册,工商部门参照国民经济行业分类核定经营范围,依法核发营业执照。
  三是努力提升行政审批效能。各审批部门要根据法定条件和法定程序,按照行政许可事项业务手册和服务指南,予以实施审批。推行网上审批,把行政许可事项纳入政务服务平台运行管理,对审批标准和受理、审查、批准等审批信息通过滨州市政务服务网及各审批部门信息公开渠道向社会公示。各级各部门要健全对行政审批监督制约机制,及时发现和纠正违规审批行为,不断提高政府管理科学化、规范化水平。 
第三部分:厘清市场监管职责。
一是实施“双告知”制度。在办理登记注册时,各级工商部门要根据《滨州市工商登记后置许可事项“双告知”目录》,告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门,并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。
二是明确市场监管职责。各部门要按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,切实履行监管职责,防止出现监管真空。法律法规及有关文件明确监管部门和监管职责的,要严格依法执行。法律法规及有关文件没有明确监管部门和监管职责的,各部门要按照本级政府公布的“三定方案”和权力清单、责任清单履行监管职责。各职能部门在监管执法中,发现违法违规行为线索,属于其他部门监管职责的,应及时告知相关部门。
第四部分:完善协同监管机制。建立信息公示机制、建立信息互联共享机制、建立监管风险监测研判机制、建立防范化解风险机制、建立健全“双随机”抽查机制、建立健全信用奖惩机制、推进综合行政执法体制改革。
第五部分构建社会共治格局。
一是引导市场主体自治。采取守信激励、失信惩戒措施,引导市场主体强化主体责任,在安全生产、质量管理、营销宣传、售后服务、信息公示、纳税申报等方面切实履行法定义务。引导市场主体充分认识信用状况对自身发展的关键作用,主动接受社会监督,提高诚信自治水平。
二是推进行业自律。充分发挥行业协会商会对促进行业规范发展的重要作用,将行业协会商会的意见建议作为制定重大政策及评估执行效果的重要参考。推进政府与行业协会商会之间信用信息互联共享,发挥和借重行业协会商会在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用,促进行业协会商会参与政府部门事中事后监管。
三是鼓励社会监督。充分发挥市场专业化服务组织的监督作用。大力依靠消费者协会等社会组织,及时了解市场监管领域的突出问题,有针对性地加强监督检查;积极发挥会计师事务所、律师事务所、公证机构、检验检测认证机构、仲裁机构、调解组织等专业服务机构的监督作用,支持仲裁机构、调解组织等通过裁决、调解等方式解决市场主体之间的争议;积极构建第三方信用评估机制,培育发展社会信用评价机构,支持开展社会化信用信息公示服务。充分发挥社会舆论的监督作用,健全公众参与监督的激励机制,形成消费者“用脚投票”的倒逼机制,鼓励群众积极举报违法经营行为,充分利用新媒体等手段及时收集社会反映的问题。
第六部分加强组织实施。
(一)加强组织领导。各级各部门要建立健全政府主导、部门主抓、社会参与、统筹推进的工作机制,强化组织、机制和经费保障。
(二)加强基础建设。加强政务服务平台建设,县级以上地方政府要将工商登记后置许可事项“双告知”目录纳入政务服务平台管理,建立同级部门间的“双告知”信息推送、信息认领和监管信息共享机制,实现相关信息的自动抄送、认领和反馈。在政务服务平台互联互通前,要建立应急过渡机制,由市工商局与省工商局及时对接,建立工商登记后置审批查询认领系统,并与政务服务平台链接,各审批部门通过同级政务服务平台登录查询认领系统,及时查询认领。加快建设信用信息共享交换平台,及时与山东企业信用信息交换共享平台的有效同步对接。
(三)加强宣传引导。各级各部门要积极宣传事中事后监管职责、措施、工作进展情况和成效,及时解答和回应社会关注的热点问题,鼓励和引导社会公众广泛参与,形成理解、关心、支持改革的良好氛围和舆论监督环境。
 (四)加强督促检查。在市推进政府职能转变领导小组领导下,商事制度改革组负责对本实施意见落实情况的统筹协调、跟踪了解、督促检查,确保改革各项工作平稳有序。市审计局要加强对实施意见落实情况的跟踪审计,加大对履行法定职责等方面的审计力度,促进“先照后证”改革后加强事中事后监管各项改革政策落实到位。
五、《实施意见》的重点内容
一是依法履行市场监管职责。《实施意见》提出,各部门要按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,切实履行监管职责,防止出现监管真空。法律法规及有关文件明确监管部门和监管职责的,要严格依法执行。法律法规及有关文件没有明确监管部门和监管职责的,各部门要按照本级政府公布的“三定方案”和权力清单、责任清单履行监管职责。涉及行政许可的经营事项,由各审批部门履行监管职责,依法依规查处未取得许可证或批准文件,或者许可证、批准文件被吊销、撤销,或者有效期届满,擅自从事审批事项经营等违法行为;不涉及行政许可的一般经营事项,但有明确主管部门的行业领域,由行业主管部门牵头履行监管职责,依法依规查处有关违法行为,有关职能部门配合。无明确主管部门的行业领域,由工商部门牵头履行监管职责,依法依规查处有关违法行为,相关职能部门配合。针对部分无专门执法力量的行业主管部门,研究制定其依法提请工商等有关部门牵头共同查处违法违规案件的具体规定,确保事有人管、责有人负,实现无缝衔接。各职能部门对其监管范围内的经营事项,原则上实行属地监管,由相应的县(区)政府部门负责监管,市级职能部门主要行使市场执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件的查处职责。各职能部门在监管执法中,发现违法违规行为线索,属于其他部门监管职责的,应及时告知相关部门。
二是贯彻落实实施“双告知”制度。严格执行《滨州市工商登记后置许可事项“双告知”目录》。在办理登记注册时,各级工商部门要根据《滨州市工商登记后置许可事项“双告知”目录》,告知申请人需要申请审批的经营项目和相应的审批部门,并由申请人书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动。在办理登记注册后,各级工商部门要运用信息化手段,对经营项目的审批部门明确的,将市场主体登记注册信息通过本级政务服务平台及时告知同级相关审批部门;对经营项目的审批部门不明确或不涉及审批的,以及《滨州市工商登记后置许可事项“双告知”目录》公布前登记的市场主体,将市场主体登记注册信息及时在本级政务服务平台上发布,相关审批部门或行业主管部门应及时查询,根据职责做好后续监管工作。
三是加快建设企业信用信息公示系统。强化信息归集。进一步加强与市发改委的协作配合,研究确定双方信息交换共享的具体措施,协调推进企业信用信息公示系统与我市公共信用信息平台归集信息的双向推送和互联共享,尽快实现全市“双公示”和“双告知”相关信息按规定要求实时推送,争取于年底前基本形成支撑企业信用信息公示“全国一张网”建设需求和归集全市范围内企业信用信息交换共享的信息化能力。
六、《实施意见》保障措施
实行“先照后证”改革,加强事中事后监管,这项工作涉及面广、关联性强,是一项系统工程。要结合实际,周密部署,统筹协调,强化保障措施。为此,《实施意见》提出了三项措施要求:
一是加强组织领导。要求各级各部门要把贯彻落实国务院62号、省政府18号和市政府14号文件作为当前和今后一个时期的重点工作来抓,准确把握文件精神实质和任务目标要求。主要负责同志要高度重视,亲自负责,精心组织,及时协调解决改革中遇到的重点难点问题。要推动建立政府主导、部门主抓、社会参与、统筹推进的工作机制,强化组织保障、机制保障和经费保障。坚持明确工作时限与扎实有效推进相结合,落实部门责任与强化协同配合相结合,贯彻工作要求与鼓励探索创新相结合,确保各项任务落地见效。
    二是明确分工形成合力。要求各级各部门严格按照市政府下发的14号文件,认领的各部门监管责任认领清单,要树立主责意识,强化担当精神,按照文件要求,制定具体的工作实施方案,进一步研究细化各项工作措施,明确任务分工、责任部门和时间进度。特别是对当前已经明确完成时限的重点任务,要倒排时间,分解任务,建立台账,责任到人。市工商局、编办、发改委负责对各部门建立台账情况进行督查核实。对需要持续推进的各项任务,要抓紧研究规划,提出时间表、路线图,分步实施。涉及多部门的,牵头部门要负总责,抓好组织协调,其他部门密切配合、积极支持、协同推进。要通过多种途径、采取多种形式,积极宣传事中事后的监管职责、措施、进展和成效,及时解答和回应社会关注的热点,鼓励和引导全社会广泛参与进来,监督政府的监管职责。
    三是加强督促检查。各级政府要制定督促检查工作计划,按照时间节点和任务目标,对责任单位实施跟踪问效。市工商局要会同发改委等部门,负责《实施意见》落实工作的统筹协调、跟踪了解和督促检查,对工作成效突出的予以通报表彰,对推进落实不力、协调配合不畅的实施督促问责,确保改革各项工作平稳有序推进。

 

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